Les leaders mondiaux parviendront-ils à combler l’écart entre besoins et perspectives en matière de réduction des émissions ? La pandémie a donné des raisons d’être optimiste, mais elle a également mis en évidence les difficultés à trouver une solution mondiale.

Par Keith Wade, Economiste et stratégiste

 

Keith Wade

L’un des rares effets positifs de la pandémie de Covid-19 est qu’elle a accéléré l’intérêt pour l’environnement en rapprochant les gens de la nature.

Au Royaume-Uni, l’Office for National Statistics (ONS) a signalé pendant la pandémie une plus grande appréciation des espaces naturels, tels que les parcs, et du rôle qu’ils peuvent jouer dans le bien-être mental. L’intérêt accru pour la nature pourrait bien contribuer à sensibiliser davantage aux défis environnementaux comme les changements climatiques.

La pandémie a également mis en évidence l’ampleur de ce défi.

Même avec une grande partie de l’économie mondiale en confinement, les Nations unies estiment que les émissions n’ont baissé que de 7% en 2020. Cela conduirait à une réduction du réchauffement climatique de seulement 0,01 °C.

Quelle est la taille de l’écart entre besoins et perspectives en matière de réduction d’émissions?

Alors que nous approchons de la 26e Conférence des Parties des Nations unies sur le changement climatique (également appelée COP26), l’écart entre besoins et perspectives en matière de réduction d’émissions est devenu un centre d’attention. Il s’agit de l’écart entre les émissions effectives de dioxyde de carbone (CO2) et les objectifs en la matière, définis dans l’Accord de Paris de 2015.

Les engagements des gouvernements en matière de réduction des émissions et les contributions déterminées au niveau national (CDN), sont un pas dans la bonne direction, mais se situent encore bien en deçà des réductions nécessaires pour limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C.

Dans les projections de l’ONU, même si toutes les CDN sont mises en œuvre, les émissions annuelles totales de gaz à effet de serre se stabiliseront à 53 gigatonnes d’équivalent CO2 (GtCO2e) en 2030 (cf. graphique 1).

2021.10.25.Schroders projections d'émissions de CO2

Pour limiter le réchauffement à 1,5 °C, conformément à l’Accord de Paris, il faudrait que les émissions futures chutent à 25 GtCO2e par an d’ici 2030, soit un écart de 28 GtCO2e par rapport aux engagements actuels. Même pour l’objectif d’émissions inférieur de 2 °C, il faudra réduire les émissions annuelles à 41 GtCO2e.

En d’autres termes, nous devons réduire nos émissions entre un quart et la moitié d’ici à la fin de la décennie. Et bien sûr, ce n’est qu’un début puisqu’il faudrait alors aller plus loin pour atteindre zéro émission d’ici 2050.

Malheureusement, il sera très difficile d’atteindre les objectifs de l’Accord de Paris.

Remettre l’Accord de Paris sur de bons rails va donc s’avérer le thème sous-jacent de la COP26, même s’il n’est pas formulé comme tel. Quelles seraient les actions nécessaires pour y parvenir?

Leçons de la pandémie

La pandémie fournit quelques raisons de se montrer optimiste.

La création et le déploiement d’un vaccin efficace ont renforcé la confiance en la science et en la capacité des gouvernements à apporter des solutions aux problèmes complexes. La même combinaison pourrait-elle apporter une solution au changement climatique?

Sur le principe, il n’y a pas de raison de ne pas y croire. Toutefois, il existe deux différences importantes qui rendent plus difficile la résolution du problème climatique.

Le premier est l’incitation à agir. La pandémie a été une crise de l’ici et du maintenant, qui a nécessité une réponse immédiate à mesure que les décès ont augmenté. Le changement climatique peut entraîner des perturbations massives, mais il s’agit d’un processus plus graduel. C’est la différence entre une maladie aiguë et une maladie chronique. Nos systèmes politiques sont plus adaptés – et peut-être plus motivés – à résoudre les maladies du premier type.

Le deuxième facteur, dont la réaction à la pandémie s’est avérée insuffisante, est la coopération internationale.

À un niveau, cela semble étrange compte tenu de la forte coopération scientifique entre les entreprises internationales et les chercheurs, mais la coopération entre les pays ne s’est pas avérée efficace.

Malgré la nécessité de maîtriser la Covid-19 partout avant la disparition de la menace, les pays développés se sont montrés réticents à fournir leurs homologues les plus pauvres en vaccins, privilégiant leurs propres populations. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) a critiqué à voix haute ce «nationalisme vaccinal».

En matière de changement climatique, le succès ou non de la COP26 dépendra de la capacité des pays à surmonter cette attitude et à coopérer à l’échelle internationale.

Pour être plus précis, le processus d’engagements nationaux ne permettra pas d’atteindre les réductions d’émissions souhaitées. William Nordhaus, économiste lauréat du prix Nobel, a récemment déclaré: «Les pays ont de fortes inclinations à proclamer des objectifs élevés et ambitieux… puis à les oublier et à reprendre leur train-train quotidien».

En d’autres termes, si rien n’est fait, chaque pays cherchera à profiter des efforts des autres.

Ceux qui opèrent de cette manière concernant le changement climatique bénéficient non seulement de la réduction des émissions mondiales, mais en tirent un avantage concurrentiel puisqu’ils n’ont pas dû imposer de coûts ou de réglementations supplémentaires concernant leurs émissions de carbone sur le sol national. Par conséquent, personne ne prend les mesures nécessaires et nous nous trouvons encore dans un équilibre sous-optimal ou insatisfaisant.

Il est possible qu’une découverte majeure ait lieu dans les énergies renouvelables, ce qui permettrait de résoudre le problème et de marginaliser celui des profiteurs. Il n’est pas étonnant que les États-Unis, le premier pays à avoir envoyé un homme sur la lune, aient misé sur la technologie plutôt que sur la réglementation ou les taxes pour répondre au changement climatique.

Cela pourrait bien faire partie de la solution, mais penser qu’il s’agit du moyen unique de résoudre le problème relève du vœu pieux. En plus des actions nécessaires à l’accroissement de la séquestration du carbone par la conservation, la restauration et l’amélioration des pratiques de gestion de l’environnement (dites solutions climatiques naturelles), des progrès technologiques considérables doivent encore être réalisés dans des domaines tels que le captage et le stockage du carbone, et les réseaux intelligents.

De plus, il est souvent oublié que le programme spatial Apollo a coûté près de 200 milliards de dollars d’aujourd’hui, ce qui est une mobilisation considérable de fonds publics. Des niveaux similaires, voire supérieurs, d’investissements publics et privés seront nécessaires et devraient faire partie de la solution.

Deux étapes clés: la fiscalité et l’application des lois

Outre le soutien à la technologie, deux mesures peuvent soutenir la perspective d’atteinte des objectifs d’émissions.

La première consisterait à introduire une taxe carbone mondiale. Parfois connue sous le nom de tarification du carbone, elle serait mise en œuvre par une taxe sur la teneur en carbone des combustibles fossiles ou sur leurs émissions de CO2.

En internalisant le coût externe des émissions de gaz à effet de serre dans les prix de l’énergie, la tarification du carbone inciterait les ménages à modifier leur mix énergétique et enverrait un signal de prix aux entreprises pour qu’elles investissent dans de nouvelles technologies propres. Mondialiser cette taxe réduirait la crainte de pénalisation concurrentielle des entreprises qui la mettraient en place par rapport aux autres.

L’impôt serait initialement fixé de manière à répondre aux CDN existantes, soit un montant équivalent à environ 35 $ par tonne selon le FMI. Pour limiter le réchauffement climatique à 2 °C, il a été calculé qu’une taxe de 75 $ par tonne serait à terme nécessaire. Cela représenterait un bond significatif puisque la taxe carbone moyenne par tonne de CO2 n’est aujourd’hui que de 3 $. Bien que certains pays aient des taxes carbone plus élevées, en particulier en Europe, beaucoup n’en ont pas du tout.

Certes, une telle évolution de l’utilisation du mécanisme des prix pour changer les modes de consommation et d’investissement est une solution d’économistes qui s’avérerait impopulaire. Même si l’impôt est mis en place progressivement, il serait politiquement difficile à proposer aux électeurs. Constatez le récent tollé autour de la décision du régulateur britannique OFCOM de relever les plafonds des prix de l’énergie et d’augmenter les prix de l’électricité. La hausse des coûts énergétiques est dégressive.

D’autres incitations pourraient permettre de faire passer la pilule de la taxe carbone. Par exemple, le recyclage du produit de la taxe en subventions pour le chauffage et le transport à faible émission, ou les transferts directs vers les groupes sociétaux les moins favorisés. Une telle approche permettrait également d’atténuer les inquiétudes concernant l’impact de la taxe sur la reprise économique.

Il faudrait également prévoir des indemnités et des compensations pour les pays les plus pauvres, dont beaucoup considèrent l’utilisation de combustibles fossiles bon marché comme essentielle pour atteindre les niveaux de revenus plus élevés de leurs homologues des marchés développés.

Toutefois, cela ne serait probablement pas suffisant, car certaines nations essaieraient encore de profiter du système en retardant ou simplement en ne mettant pas en œuvre la taxe.

Une deuxième mesure est donc nécessaire. Il s’agirait de faire respecter les dispositions environnementales en pénalisant ceux qui n’effectuent pas les ajustements nécessaires pour réduire les émissions. À l’heure actuelle, l’Accord de Paris est un accord volontaire sans instruments pour faire respecter ses dispositions.

L’idée d’un accord exécutoire peut sembler autoritaire, mais il y a des exemples de précédents convaincants dans le passé. Par exemple, dans le commerce international, lorsque l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a imposé des sanctions à ceux qui pratiquent le dumping sur les marchés étrangers au mépris des accords.

Les taxes sur le carbone et un accord exécutoire seraient de grands résultats de la COP26, mais ont-ils une chance de voir le jour?

Nous avons déjà exposé les difficultés politiques de la taxe carbone et, dans le contexte actuel, un accord exécutoire s’avérerait tout aussi difficile à mettre en place.

L’OMC a été créée après la Seconde Guerre mondiale, période d’hégémonie américaine et de coopération internationale accrue. Aujourd’hui, le monde est de plus en plus bipolaire, la Chine disputant aux États-Unis leur influence mondiale. L’OMC elle-même est également devenue moins influente, les pays lui ayant diminué leur soutien, et il sera difficile de voir un tel accord se dessiner dans l’environnement actuel.

Toutefois, ces idées ne se dissiperont pas. La frustration due au manque de progrès et à l’écart toujours croissant en matière d’émissions signifie que les pressions en faveur d’une intensification de l’action vont se maintenir. Certaines de ces frustrations pourraient bien apparaître lors de la COP26.

Le risque d’une rupture

Par conséquent, l’un des résultats potentiels est que nous assistions à la sécession d’un groupe de pays qui passeraient entre eux un accord de maintien de leurs engagements en matière de réduction des émissions.

Pour surmonter l’inconvénient de la hausse des coûts énergétiques par rapport à leurs concurrents, ils pourraient introduire une taxe sur les importations de produits à plus forte teneur en carbone. Une telle issue peut sembler fantaisie, mais de telles procédures existent déjà. L’UE vient de publier des propositions pour un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, qui imposerait des droits de douane sur les importations à forte intensité de carbone afin de protéger les secteurs nationaux à l’heure où les taxes sur l’énergie augmentent. La Chine et de nombreuses économies émergentes seraient les plus touchées en tant qu’économies à forte intensité carbone avec des exportations importantes.

Il est clair qu’une telle issue est moins préférable à un accord mondial, mais comme nous l’avons vu et continuons de le voir avec la pandémie, nous devons nous préparer à des tensions et fractures entre les parties, particulièrement entre économies développées et émergentes, et à un résultat moins coopératif de la COP26.

 


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